本文導(dǎo)讀

       長期以來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式較為粗放，污染物排放總量居高不下，土壤作為污染物的最終受體，已受到明顯影響。2005-2013年我國開展的土壤污染狀況調(diào)查結(jié)果表明，土壤環(huán)境狀況總體不容樂觀，部分地區(qū)土壤污染較重。土壤總的點位超標(biāo)率為16.1%，其中輕微、輕度、中度和重度污染點位比例分別為11.2%、2.3%、1.5%和1.1%。土壤污染問題成為亟需解決的重大環(huán)境問題和全面建設(shè)小康社會的突出問題。

      由于土壤污染隱蔽性、滯后性、累積性、不可逆性、難治理等特征，加之長期以來無法可依，土壤污染治理產(chǎn)業(yè)舉步維艱。

       近年來，我國逐漸認(rèn)識到了土壤污染的嚴(yán)重性，相關(guān)政府部門逐漸出臺一系列政策措施，加大力度進(jìn)行土壤污染治理與修復(fù)工作，但未形成系統(tǒng)性的指導(dǎo)方案。比如《環(huán)境保護(hù)法》《農(nóng)業(yè)法》《土地管理法》等法律只是提供了有關(guān)土壤污染防治的零散規(guī)定，我國在土壤污染防治方面缺少一部專門性的單行法律。

      《土壤污染防治法》終于面世，這是件讓人振奮的好事。是在深度普查的基礎(chǔ)上開出的一劑良方，為我國土壤污染防治做出了既宏觀又詳細(xì)的指導(dǎo)方略。某種意義上，這也將成為我國土壤污染防治事業(yè)加速發(fā)展的明確信號。

我國首部土壤污染防治法全票通過，將于2019年1月1日起施行。

       8月31日，十三屆人大常委會第五次會議上，全票表決通過了《中華人民共和國土壤污染防治法》。這是我國制定專門的法律來規(guī)范防治土壤污染，法律將于2019年1月1日起施行。

       制定土壤污染防治法，依法保護(hù)土壤環(huán)境，是保障人民群眾“吃得放心、住得安心”的民生工程。在人大常委會辦公廳當(dāng)天舉行的新聞發(fā)布會上，人大常委會法工委行政法室副主任張桂龍說，這部法律就是為了保障和實現(xiàn)人民群眾吃得放心、住得安心的一部法律。

      土壤污染防治法一共七大章節(jié)九十九條規(guī)定，將“預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先、分類管理、風(fēng)險管控、污染擔(dān)責(zé)、公眾參與”的原則系統(tǒng)地呈現(xiàn)出來。其中，在風(fēng)險管控和修復(fù)中，該法嚴(yán)格區(qū)分農(nóng)用地和建設(shè)用地的管理制度，在責(zé)任劃分上開創(chuàng)性地提出“土壤污染責(zé)任人無法認(rèn)定的，土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)實施土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)”的規(guī)定。

      土壤污染和大氣污染、水污染有很大不同：一是隱蔽性，大氣和水污染比較直觀，人體感官都可以感受到，但是土壤污染必須 通過儀器設(shè)備采樣檢測才可以感知；二是滯后性，土壤里面有污染物，不會很快就顯現(xiàn)，國際經(jīng)驗表明一般要經(jīng)過十年甚至以上才能顯現(xiàn)出來；三是累積性，長年累月的污染物累積到一定程度起作用。

      張桂龍表示，我國的環(huán)保法等相關(guān)法律對防治土壤污染提了一些要求，但是這些要求比較原則、分散，側(cè)重于預(yù)防，對土壤里面已經(jīng)存在的污染怎么治理，還需要規(guī)范，因此我國有必要制定專門的法律來規(guī)范土壤污染防治。

土壤修復(fù)存在萬億潛在市場

       一位土壤污染防治法起草人在記者采訪時認(rèn)為，這部法律的很多條款都非常超前，它主要強(qiáng)調(diào)土地的安全利用，但這是否就像一些市場人士所預(yù)期的那樣意味著土壤修復(fù)市場的“春天”立即到來，實際上二者之間還是有差距的。而法律對行政罰款沒有規(guī)定特別巨大的數(shù)額，原因是會讓污染責(zé)任人做風(fēng)險管控和修復(fù)，這將是特別大的一筆支出。

      要實現(xiàn)吃得放心、住得安心，法律對農(nóng)用地和建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)要求各有不同。國家建立農(nóng)用地分類管理制度按，照土壤污染程度和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，將農(nóng)用地劃分為優(yōu)先保護(hù)類、安全利用類和嚴(yán)格管控類。對不同類的農(nóng)用地，法律分別規(guī)定了不同的管理措施，明確相應(yīng)的風(fēng)險管控和修復(fù)要求。

      法律要求，國家實行建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)名錄制度。法律規(guī)定了進(jìn)出名錄管理地塊的條件、程序以及應(yīng)當(dāng)采取的風(fēng)險管控和修復(fù)措施。如法律要求，列入建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)名錄的地塊，不得作為住宅、公共管理與公共服務(wù)用地。

       此外，法律還對違法行為制定了詳細(xì)的處罰措施。

        土壤修復(fù)存在超萬億潛在市場空間。目前，我國土壤修復(fù)市場仍處于起步階段，按照“土十條”的要求，到2020年土壤環(huán)境風(fēng)險得到基本管控。2030 年-2050 年實現(xiàn)土壤質(zhì)量穩(wěn)中向好，本世紀(jì)中葉最終實現(xiàn)土壤環(huán)境的全面改善。按照城市場地修復(fù)、耕地治理、礦地治理三大類細(xì)分市場劃分，在謹(jǐn)慎、中性、樂觀的假設(shè)情形下，土壤修復(fù)市場規(guī)?；?qū)⒎謩e達(dá)到1.9/3.7/5.6萬億元。

       這部法律從列入立法規(guī)劃到最后出臺，歷時5年時間，由于是新制定的法律，且土壤污染底數(shù)不清、污染形勢復(fù)雜、修復(fù)難度大等問題擺在眼前，對于這部法律的起草者來說，每一個條款敲定成文都來之不易。

     《土壤污染防治法》是在深度普查的基礎(chǔ)上開出的一劑良方，為我國土壤污染防治做出了既宏觀又詳細(xì)的指導(dǎo)方略。某種意義上，這也將成為我國土壤污染防治事業(yè)加速發(fā)展的明確信號。

      本法的諸多亮點，讓人耳目一新。

      一是明確了土壤污染責(zé)任主體，實行土壤污染防治目標(biāo)責(zé)任制和考核評價制度，加大了政府問責(zé)力度，強(qiáng)化了部門聯(lián)動機(jī)制。明確了13種不同情形下的土壤污染責(zé)任人和責(zé)任形式，建立了類型化的土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)制度。

      二是規(guī)定了農(nóng)用地和建設(shè)用地的土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)，設(shè)置了不同的制度和措施。本法結(jié)合我國實際情況，在摸清土壤污染狀況的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌推進(jìn)污染源預(yù)防、建設(shè)用地和農(nóng)用地分級分類管理，構(gòu)建土壤污染防治的基本框架。

      三是明確了修復(fù)治理資金的來源問題?！锻寥牢廴痉乐畏ā芬?guī)定通過多種渠道、多種方式解決土壤污染資金問題?！锻寥牢廴痉乐畏ā返幕鸱謨深?，一類是土壤污染防治專項資金，另一類是省級土壤污染防治基金。除了專項資金，《土壤污染防治法》還提出設(shè)立省級土壤污染防治基金。

       宏大的構(gòu)想要依靠市場和產(chǎn)業(yè)來實現(xiàn)，土壤污染修復(fù)產(chǎn)業(yè)是整個土壤環(huán)境保護(hù)體系不可或缺的組成部分，沒有一個完備、成熟的產(chǎn)業(yè)載體，一切都是空中樓閣。

      當(dāng)然，土壤修復(fù)的市場是巨大的，《土壤污染防治法》也必定會促進(jìn)市場擴(kuò)大。數(shù)據(jù)顯示，2017年我國公開招標(biāo)的場地調(diào)查與評價類項目約3億，場地修復(fù)類工程項目約50億，農(nóng)田類修復(fù)項目約10億，礦山修復(fù)類項目約35億。

      按照“土十條”的要求，到2020 年土壤環(huán)境風(fēng)險得到基本管控。2030 年-2050 年實現(xiàn)土壤質(zhì)量穩(wěn)中向好，本世紀(jì)中葉最終實現(xiàn)土壤環(huán)境的全面改善。保守估計，土壤修復(fù)市場規(guī)?；?qū)⑦_(dá)到3萬億元。

    但是，盡管條件良好，土壤污染治理目前存在基礎(chǔ)薄弱的問題，以下6個方面存在很大問題。

1.急于求成

       目前整個修復(fù)行業(yè)急于求成，工程做的很粗糙，有地方政府為了及早開發(fā)利用污染場地，大干快上，往往只給短短數(shù)月的修復(fù)時間，最終修復(fù)過程成了走過場。數(shù)據(jù)顯示，2014年至2015年9月，土壤修復(fù)項目工期多于500天的僅占12.6%，200天以下的項目占比達(dá)到66.7%，普遍呈現(xiàn)“短工期”的特點。

所謂欲速則不達(dá)，土壤修復(fù)是個大工程，不只是工程量大，其戰(zhàn)略意義更大，如果一味的追求速度，結(jié)果只會適得其反。

2.  魚龍混雜

       目前，我國“做”土壤修復(fù)行業(yè)的企業(yè)數(shù)量很多，但“能做”的不多。由于市場的不規(guī)范、行業(yè)的不成熟，土壤修復(fù)行業(yè)魚龍混雜，大量沒資質(zhì)、沒技術(shù)、沒經(jīng)驗的企業(yè)一窩蜂進(jìn)入市場，目的當(dāng)然是向錢看齊。這些公司“沒有金剛鉆，也攬磁器活”，為了在土壤修復(fù)市場“掘金”，在業(yè)務(wù)完全不對口的情況下，憑關(guān)系承攬工程，甚至先攬到工程再成立公司，工程拿到手后轉(zhuǎn)手交給別人去干，工程被層層轉(zhuǎn)包，質(zhì)量根本無法保障。

3. 低價中標(biāo)

       土壤修復(fù)資金投入很大，資金保障不到位，就很難見成效。但當(dāng)前土壤修復(fù)項目招標(biāo)中存在著惡意中標(biāo)的現(xiàn)象，有的項目報價甚至低于市場成本，結(jié)果可想而知。由于目前缺乏成熟的運作模式，土壤修復(fù)市場主要還是依靠國家的資金來推動的。亂象之下，國家資金浪費嚴(yán)重。

4.  方法粗暴

      土壤修復(fù)本是一項“技術(shù)活”，應(yīng)該用專業(yè)的方法來做，但許多工程是由搞基建的甚至是地產(chǎn)商做的，修復(fù)方法就是換土。這是我國土壤修復(fù)項目常采用的方法，但實際操作中，換下來的被污染的土壤往往并未修復(fù)，而是運送至別的地方進(jìn)行填埋，很顯然這是污染轉(zhuǎn)移，本質(zhì)上等于什么都沒做，當(dāng)然，對于參與者肯定是賺了錢的。

5. 表層“文章” 

       我國土壤污染累積了幾十年，嚴(yán)重程度可想而知，污染深度甚至達(dá)到地下幾米、十幾米甚至幾十米。但是，目前不少修復(fù)工程只是蜻蜓點水式的，僅對地下一兩米的淺表土壤進(jìn)行修復(fù)，而對地下深層土壤以及地下水的污染置之不理，由于土壤修復(fù)幾乎就是隱藏工程，修復(fù)效果好不好看不見、摸不著，普通民眾等非專業(yè)人士幾乎無法參與監(jiān)督，而修復(fù)企業(yè)則常常會鉆這個空子。這種修復(fù)工程如何經(jīng)得起時間和歷史的檢驗？

6. 監(jiān)管缺失

       亂象頻出，根本在于制度不夠完善，監(jiān)管缺失。行業(yè)本就不成熟，行業(yè)在放任自流的情況下很難做出效果，長此以往會導(dǎo)致惡性循環(huán)，企業(yè)做不強(qiáng)，效果出不來。

       由于制度體系、行業(yè)的不成熟，工程中各式各樣、大大小小的問題還有不少。這些問題的關(guān)鍵在于我國廣袤的土地受污染之深和我國土壤修復(fù)技術(shù)、裝備、經(jīng)驗、產(chǎn)業(yè)等各方面積累之淺的矛盾當(dāng)中。問題顯而易見，最終也必將會解決，關(guān)鍵就看怎么做了。

       一個行業(yè)應(yīng)該有一派繁榮的“面子”，更應(yīng)當(dāng)有能解決問題、能出效果的“里子”。

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